《山东省人民政府办公厅关于贯彻国办发〔2014〕26号文件进一步加强林业有害生物防治工作的意见》（鲁政办发〔2015〕2号，以下简称《贯彻意见》）发布实施，是省政府紧密联系我省实际，在新形势下强化林业有害生物防治工作作出的重大决策部署，是全面指导当前和今后一个时期防治工作的纲领性文件。标志着我省林业有害生物防治工作步入了新起点、新阶段，实现了新突破、新跨越。
《贯彻意见》的印发，充分体现了省政府对林业特别是林业有害生物防治工作的高度重视，凸显了林业有害生物防治工作在促进生态文明建设中的重要地位和作用。《贯彻意见》的出台，对有效解决长期制约林业有害生物防治工作科学发展的政策保障、体制机制等方面的问题，扭转有害生物灾害多发频发态势，最大限度减轻灾害损失，大幅提高整体防治工作水平，有效保障林业可持续发展和生态文明建设成果具有至关重要的作用。《贯彻意见》的实施，有利于促进各级政府和有关部门以及社会各界更加重视、关心、支持林业有害生物防治工作，进一步增强做好防治工作的责任感、使命感，对全面推进生态林业民生林业可持续发展和生态文明建设具有重大意义。
一、《贯彻意见》发布实施是林业有害生物防治事业的里程碑
《贯彻意见》是我省首次作出的关于林业有害生物防治工作的重大决策部署，是针对近年来林业有害生物发生危害的严峻形势和提升防治工作能力水平的迫切需要，印发的全面加强整体防治工作的重要文件，是省政府对林业有害生物防治工作的重大举措，对推进我省林业有害生物防治事业发展具有里程碑的意义。
（一）《贯彻意见》是多个部门协同推进的结果。
省林业厅高度重视林业有害生物防治工作。根据省政府对《国务院办公厅关于进一步加强林业有害生物防治工作的意见》（国办发〔2014〕26号）的批示精神，省林业厅召开厅长办公会研究贯彻落实措施。《贯彻意见》的出台历时6个多月，经历了详细周密的调研、论证过程，先后征求了17个市林业局和省直12个部门单位的意见，多次修改完善文本。期间得到省政府办公厅的悉心指导和省直多个部门单位的协力支持。
（二）林业有害生物灾害发生形势严峻呼唤出台高层政策。
我省地处南北过渡的暖温带，现有森林大多为人工纯林，有利于林业有害生物的滋生蔓延，发生危害。据山东省第一次林业有害生物普查，全省林业有害生物有700多种（病害300多种，虫害400多种），近年来危害较重的有30多种，年均发生800万亩左右。由于林业有害生物种类多、分布广，形成了混合发生和交替危害的局面，减少和降低了林产品的产量和质量，导致林木生长衰弱，甚至死亡。据测算，我省林业有害生物年均造成直接经济损失7亿多元，经济和生态服务价值损失48亿多元。不仅破坏生态良性循环，而且严重影响造林绿化成果和经济社会可持续发展。
特别是自2000年以来，美国白蛾、杨树舟蛾等食叶害虫在我省大面积发生，暴发成灾，造成的危害让人触目惊心。
同时，林业有害生物传播扩散迅速。尽管松材线虫病的发生面积、病死树数量连续5年实现了“双下降”，但该病仍然难以根除，由1990年长岛县一个疫区，扩散到荣成市、文登区、崂山区、临朐县沂山林场、淄博市鲁山林场等，砍伐清理病死松树90多万株，凸显了疫情发生的复杂性和防治的艰巨性。
外来林业有害生物入侵加速，危害加重。2000年以来，我省从国（境）外传入10种，省外传入12种。国家林业局公布的192种林业危险性有害生物中我省有82种，公布的14种林业检疫性有害生物中我省有10种。随着经济建设的快速发展，国内和国际贸易往来更加频繁，各种有害生物通过货物特别是木质包装材料携带入境和异地扩散，危险性林业有害生物传入我省并扩散蔓延的情况时有发生。随着林木繁殖材料的引进，外来危险性病虫入侵的几率还会增加，将给防治工作带来更大的压力和挑战。
（三）与民生密切相关的经济林遭受灾情也在所难免。
随着我省经济林产业和林下经济的快速发展，有害生物发生面积、造成损失将呈进一步增大之势。近年来苹果棉蚜、板栗疫病、板栗红蜘蛛、日本龟蜡蚧、冬枣黑斑病等经济林有害生物发生危害较重，影响果品产量和质量，给我省果业振兴增加了困难和阻力。
《贯彻意见》的出台，既是形势所迫、形势所需，也是全面破解困扰防治事业发展瓶颈的新转折。
二、核心内容“一三五八”
《贯彻意见》的核心内容层次分明、重点突出，概括起来就是：一条主线、三大目标、五大任务和八项保障措施。
一条主线：即以明确事权、落实责任为主线，明确的是各级政府、政府与部门、政府与林业经营主体的事权，落实的是政府、部门单位、林业经营主体三者的责任。这是《贯彻意见》的出发点和落脚点，也是贯穿整个《贯彻意见》内容的主线，更是做好林业有害生物防治工作的根本保障所在。
三大目标：一是建成完整高效的全省监测预警体系和检疫御灾体系，二是每个县(市、区)建成县级示范站，三是灾害控制目标。第一个设定的是定性目标，到2020年建设和完善全省林业有害生物监测预警体系和检疫御灾体系；第二个和第三个目标设定的是定量目标，每个县(市、区)建成1个县级示范站；主要林业有害生物成灾率控制在2‰以下，无公害防治率达到90%以上，测报准确率达到90%以上，种苗产地检疫率达到100%。第一个目标是后两个目标的基础和前提，后两者是前者的目标和要求，二者相互联系，相互统一。
五大任务：即加强监测预报、推进检疫审批改革、创新防治机制、坚持分级管理和科学防治、加强防治基础和应急防治能力建设。这不仅是对林业主管部门自身工作提出的主要任务和要求，而且也是各级政府、有关部门单位应尽的职责。
八项保障措施：即资金投入、扶持政策、法规制度、科学支撑、机构队伍、政府责任、部门协作、联防联治。这是对各级政府、有关部门单位落实职责和保障林业有害生物防治工作的总要求。
三、政策层面突破，释放多项信号
《贯彻意见》强化了政策措施在防治工作中的保障作用，进一步明确了涉及林业有害生物防治领域有关政策。特别是多项政策层面的突破所释放的信号，指明了我省林业有害生物防治工作发展方向。
（一）明确防治事权与责任。
林业有害生物灾害是不冒烟的森林火灾，造成的损失不像森林火灾那样明显，往往被忽视以致大面积暴发成灾。并且防治专业性强，难度大，因此必须落实“政府主导，部门协作，社会参与”的防治机制。《贯彻意见》最基本的出发点和最根本的落脚点就是明确事权、落实责任。
《贯彻意见》从加强防治能力建设的角度出发，明确了各级政府的职责，确定了政府在林业有害生物防治责任制度建设、资金投入、基础设施建设、机构队伍建设、应急机制建设等方面的职责，从而确保林业有害生物灾害预防和除治政策全面落实。
《贯彻意见》明确了发展改革、财政、经济和信息化、公安、住房城乡建设、交通运输、环保、农业、水利、林业、出入境检验检疫、质监、民航、黄河河务等14个部门的职责。要求按照职责分工，在基础设施建设、资金投入、检疫监管、有害生物防治等方面，有关部门各负其责，依法履职。
《贯彻意见》明确了从事森林、林木经营的单位和个人要积极开展林业有害生物防治。
（二）明确防治资金投入机制。
《贯彻意见》的突出亮点是从政策层面上破解单一由林业主管部门开展林业有害生物防治难题。林业有害生物防治工作具有鲜明的公益性和公共事务性，具有涉及面广、涉及部门多、系统性强的特点，单靠林业主管部门很难完成这一工作。必须在政府的统一领导和协调下，多部门协同防治，才能确保有害生物防治工作的全面性。从近年来我省的防治成效来看，凡是政府重视，多渠道筹资加大投入，组织开展防治工作的地方，林业有害生物防治工作均取得了明显成效，这也是近年来林业有害生物严重发生危害的严峻形势得到一定程度控制的主要原因。
《贯彻意见》“拓宽资金投入渠道”中明确：“各级政府要把林业有害生物普查、监测预报、植物检疫、疫情除治和防治基础设施建设等资金纳入财政预算，逐步加大资金投入。发展改革部门重点支持基础设施建设。财政部门重点支持检疫性、危险性和暴发性林业有害生物防治。”
落实财政预算政策，是做好监测预报、检疫和除治工作的基础保障，是切实落实各级支出责任的具体体现。是彻底改变过去有些地方不投入或投入少的一项重要措施。
近年来，受劳动力价格上涨、有害生物发生持续加重、无公害防治需求增加等因素影响，防治成本逐年增大，防治经费不足的问题，成为当前制约防治工作全面、有效开展最为突出的问题之一。
目前，社会各界对防治药剂安全问题越来越关注，对采取无公害防治措施的需求也越来越迫切。各地在防治过程中，使用价格较高的环境友好型药剂，造成了防治成本不断加大。
在防治基础设施建设资金投入方面，我省主要依靠的是中央预算内项目资金，各地虽有配套，但比例小、兑现难，远远不能满足实际需要。
因此，只有通过落实财政预算，积极推动各级政府加大投入，才能破解防控资金严重不足的状况。
《贯彻意见》“拓宽资金投入渠道”中明确：“各级要积极采取政府投资、群众集资、政策扶持、部门出资等方式筹措防控资金，积极引导林木所有者和经营者投资投劳开展防治。”
《贯彻意见》明确经营者的责任，就是要求有关经营主体增强防治林业有害生物的自觉、自主意识，用实际行动履行林业有害生物防治工作的职责，共同保护好每一寸绿色。另一方面也有利于探索林业有害生物综合治理的社会化、专业化及其融合推进的新途径，推动全社会整体防治工作取得新突破。
《贯彻意见》“落实相关扶持政策”中明确：“将林业有害生物灾害防治纳入各级防灾减灾体系，将防治需要的相关机具列入农机补贴范围。按照国家有关规定落实防治作业人员接触有毒有害物质的岗位津贴和相关福利待遇。支持符合条件的社会化防治组织和个人申请林业贴息贷款、小额担保贷款。税务机关要按照国家有关法律法规落实相关税收支持政策，引导各类社会主体参与防治工作。”
近年来，党中央、国务院和省政府出台了多项强农惠农扶持政策，如农机具购置补贴政策、有毒有害保健津贴政策、农产品质量安全和食品安全追溯政策、专业化统防统治等。这些政策无一不与林业有害生物防治工作有关，但我省在执行中，由于认识上的偏差，没有完全把林业涵盖在内，造成林业有害生物防治领域未能享受到这些政策。
《贯彻意见》集中明确与防治领域有关的扶持政策，有利于确保相应的政策不仅覆盖到而且落实到林业有害生物防治上。
《贯彻意见》“增强科技支撑”中明确：“各地相关科技计划(基金、专项)，要加大对林业有害生物防治领域科学研究的支持力度。”
林业有害生物防治技术涉及多学科、多专业，我省在林业有害生物基础性研究、成灾机理研究、检疫检验技术研究、先进实用技术研究以及推广应用等方面比较薄弱，需要科技主管部门大力扶持，加快以企业为主体、产学研协同开展防治技术创新和推广工作，着力解决快速准确检验鉴定、精准施药、生物防治等防治技术难题，提高防治工作科技含量。
（三）明确了创新防治机制。
《贯彻意见》“积极创新防治机制”中提出：“推动社会化防治进程；开展政府向社会购买疫情除害、监测调查等服务的试点工作。”
社会化防治是适应市场经济背景下发展起来的一种防治林业有害生物的组织形式，是一种行之有效的市场化防治机制。近年来，这一机制已在我省林业有害生物防治工作中进行了实际运用，并取得了明显成效。
为推进社会化防治，《贯彻意见》“落实相关扶持政策”中提出：“探索建立政府购买防治服务机制。”，就是通过发挥市场机制作用，把原本由政府直接向社会提供的林业有害生物防治的公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。其目的就是要调动社会一切积极力量，加快林业有害生物防治作业的社会化、市场化进程。
因此，在林业有害生物防治过程中，各级政府应结合实际需求，因地制宜、积极稳妥地推进政府向社会力量购买服务工作，特别是加快推进政府购买防治作业服务、监测调查、灾情评估服务。应积极创新和完善公共服务供给模式，不断提高社会力量和公众的参与度，确保林业有害生物防治多项工作有人抓、有人办、落实处。
《贯彻意见》“健全联防联治机制”中提出：“建立和完善相邻市、县、乡级行政区间联防联治机制。”
林业有害生物联防联治是指相邻行政区间实施轮流值班、信息通报等制度，协同开展防治方案制订、疫情调查、灾害防治、应急处置、效果检查等工作。实践证明，开展重大林业有害生物联防联治，是提高整体防治效果的成功组织形式。
《贯彻意见》强调联防联治，旨在推动建立行政区间、部门间的联动机制，更好地解决毗邻地区和插花地带有害生物防治问题，解决有害生物跨区发生的防治难题。
在联防联治过程中，既要有效开展林业有害生物治理工作，更要协同加强源头控制管理，建立疫情传播责任追溯联动机制，特别是对必须实施除害的木质包装材料要加强联动监管、形成合力，全方位阻截林业有害生物传播扩散。
《贯彻意见》“加强防治基础和应急防治能力建设”中要求：“各地要进一步完善突发林业有害生物灾害应急预案，制定严密规范的应急防治流程，纳入公共应急管理体系。”
林业有害生物灾害事件应急管理是公共安全体系的重要组成部分。应急机制重点强调的是建立应急防治制度和应急防治队伍，旨在突出林业有害生物灾害应急事件要有令必行、有禁必止、统一号令、步调一致，信息传报要快速、准确、流畅，确保应急防治多项工作措施的及时到位；加强应急防治设施设备和药剂储备的建设，旨在提高防治物质保障能力；突出现代化技术和手段的运用，旨在提升应急防治的效能和处置水平。
（四）强调防治检疫机构队伍建设。
《贯彻意见》“加强防治检疫机构队伍建设”中强调：“各级政府要认真研究解决防治检疫队伍建设中的重大问题，确保组织构架、人员力量、监管体系与本地防治任务相适应。”
强化防治检疫机构队伍建设是开展林业有害生物防治工作的根本保障，是健全防治体系，壮大防治队伍，完善防治工作机制的重大举措，是提升林业有害生物治理能力和依法行政水平的基础。
我省按照国务院颁布的《森林病虫害防治条例》和《植物检疫条例》，初步建立了林业有害生物防治检疫机构队伍，但依然存在着防治检疫机构不健全、基层队伍力量薄弱的问题。
我省林业有害生物防治检疫机构应确立一种纵向与横向相结合、行政与专业相结合，并且与履行职责、承担任务相适配的组织架构和治理体系。各级政府要结合当地实际，进一步建立健全防治检疫机构，确保组织构架、人员力量、监管体系与本地防治任务相适应，充分发挥防治检疫机构职能作用，为全面加强林业有害生物防治工作奠定坚实基础。
四、落实《贯彻意见》，林业履职尽责
《贯彻意见》确定了林业主管部门在林业有害生物防治工作中的职责和任务，指明了当前和今后一个时期工作重点。各级林业主管部门应当紧紧围绕《贯彻意见》部署的任务，认真履行职责，谋划好、落实好五大任务，协调好、推进好八项保障措施的有效落实。
（一）预防为主，主动御灾。
《贯彻意见》突出强调了“加强监测预报工作”。并将其作为“五大任务”头条，意在将今后林业有害生物防治工作变被动为主动，变救灾为防灾，把防治工作重心、重点放在预防上，最大限度地减轻灾害损失。
结合当前我省林业有害生物防治工作实际，《贯彻意见》明确了各级加强监测预警和检疫御灾体系建设的任务，到2020年，建成国家、省、市、县、乡五级测报站，形成完整高效的全省监测预警体系和检疫御灾体系。
为提高林业有害生物信息的时效性，扩大信息的覆盖面，指导防治工作，《贯彻意见》强调了应用新技术，建立集产地检疫、调运检疫、监测预报、信息发布等功能于一体的开放性综合信息系统管理平台。
为了扩大监测覆盖面，拓宽疫情灾情发现途径，及时、准确发布生产性预报，《贯彻意见》提出加强专、兼职测报员队伍建设，每村至少要有1名兼职测报员。
《贯彻意见》“加强防治基础和应急防治能力建设”中要求：“省林业主管部门要深入调查研究，制定县级林业有害生物防治检疫测报示范站建设标准，市、县级政府要按照标准落实示范站建设任务，力争到2020年，每个县(市、区)建成1个县级示范站，大幅度提升防治检疫测报能力。”
为进一步提高基层林业有害生物检疫、测报工作能力，推动全省林业有害生物防控由重除治向重预防转变，省林业厅在深入调研和专家论证的基础上，决定开展林业有害生物检疫测报标准站建设工作，印发了《山东省林业厅关于开展林业有害生物检疫测报标准站建设工作的通知》（鲁林保字[2015]8号），制定了建设标准，明确了建设内容和建设计划。目前已启动了23处县级标准站建设工作。各级林业主管部门要按照《通知》要求，制定建设计划，积极协调有关部门支持，确保到2020年完成建设任务。
（二）改进管理，规范植物检疫执法。
《贯彻意见》“加快推进检疫审批改革”中要求：“对下放的审批事项要做好承接和督导，确保检疫监管工作不留空档。”，“强化国内林木引种、隔离试种苗圃、疫木加工的检疫审批和事中事后监管。”
为方便林业植物及其产品调运者办理有关行政审批手续，强化公开透明、加强事中事后监管、落实责任主体、服务社会经济发展的措施，我省建立和完善了审批与监管制度。明确审批与监管责任，建立审批单位负责人为第一责任人的审批责任制。省林业厅根据《植物检疫条例》、《植物检疫条例实施细则（林业部分）》有关规定，委托了80个市、县级林业局、森保站实施省际间调运检疫许可，并做好监管和督导，确保检疫工作正常开展。
《贯彻意见》“加快推进检疫审批改革”中提出：“要不断完善县级林业植物检疫审批服务平台，改进审批服务方式，提高行政效能。”
省林业厅已与国家林业局建立了林业植物检疫网上审批服务平台，并计划在全省逐步建立完善县级检疫测报标准站，实行信息化管理，建立调运检疫行政许可、国外引种检疫审批、普及型隔离试种苗圃资格认定、松材线虫病疫木加工定点企业审批等网上办理服务平台，提升服务市场效率，打造服务型机关。
《贯彻意见》“加快推进检疫审批改革”中要求：“切实加强林业有害生物传播扩散源头管理，重点抓好种苗产地检疫，做好造林绿化苗木、木质包装材料、食用林产品等全过程检疫责任追溯监管体系建设。”
追溯源头就是指疫情来自于何地，是怎样传入的，是怎样造成疫情扩散的。检疫责任追溯的实质是出现问题找源头、查责任，是林业有害生物防治工作的重要一环。特别是对工程造林绿化苗木、园林绿化种苗、木质包装材料、食用林产品等要建立全过程检疫责任追溯监管。
《贯彻意见》“加强部门协作配合”中要求：“公安、交通运输、民航部门要加强对运输、邮寄林业植物及其产品的管理，对未依法取得植物检疫证书的，应禁止运输、邮寄。”
国务院颁布的《植物检疫条例》第九条规定：按照本条例第七条的规定必须检疫的植物和植物产品，交通运输部门和邮政部门一律凭植物检疫证书承运或收寄。《植物检疫条例实施细则（林业部分）》第二十条调运应施检疫的森林植物及其产品时，《植物检疫证书》（正本）应当交给交通运输部门或者邮政部门随货运寄，由收货人保存备查。因此，公安、交通运输、民航部门要做好检疫配合，无检疫证书的单位和个人一律不得运输邮寄林业植物及其产品，防止危险性林业有害生物的传播。
《贯彻意见》“加强部门协作配合”中要求：“经济和信息化、住房城乡建设等有关部门要把好涉木产品采购关，要求供货商依法提供植物检疫证书。各类建设工程及园林绿化要引入检疫证书管理机制，确保绿化苗木、花卉等植物不携带危险性林业有害生物。”
《贯彻意见》首次明确提出了经济和信息化、住房城乡建设等有关部门对各类建设工程及园林绿化要引入检疫证书管理机制。在绿化工程招标、验收等环节强化林业有害生物检疫工作，确保绿化苗木、花卉等植物不携带危险性林业有害生物。
（三）科学谋划，履行防治管理职责。
各级林业主管部门肩负着直接为各级政府提供林业有害生物防治宏观决策依据的重要职责，扮演着政府参谋、助手的角色，发挥着排头兵、战斗队的作用。具体地说，就是做好林业有害生物防治的技术指导、生产服务和监督管理，组织编制林业有害生物防治发展规划。
《贯彻意见》“加强防治基础和应急防治能力建设”中要求：“各级要加强林业有害生物防治发展规划的编制和实施工作。”
省林业厅和省发改委联合印发了《山东省林业有害生物防治建设规划（2011-2020）年》（鲁林保发[2012]43号），各地要根据本《规划》的内容和有关要求，抓紧研究制定当地“十三五”林业有害生物防治建设规划，把有害生物防治作为重要内容纳入本地区林业“十三五”规划中，体现应有的工作地位，取得更好的工作条件。采取切实有效的措施，抓好实施，全面推进林业有害生物防治工作。
《贯彻意见》提出林业有害生物防治坚持分级管理和科学防治。强调省重点支持松材线虫病、美国白蛾、杨小舟蛾、杨扇舟蛾、春尺蠖、悬铃木方翅网蝽等高风险林业有害生物防治，各市、县(市、区)确定的重点林业有害生物防治种类，要严格按照属地管理的原则，纳入各级地方规划和重点治理范围，确保有虫不成灾。
在营造林等治本措施运用方面，重点是将林业有害生物防治措施纳入生态修复工程规划、造林绿化设计、森林经营方案，并将其列为主要审查指标，强化抗性种苗培育、森林经营、生物调控等治本措施的运用，并优先安排有害生物危害林木采伐指标和更新改造任务。
《贯彻意见》对无公害防治提出了具体要求，必须在今后的林业有害生物防治工作中得到全面贯彻。大力推广生物农药、天敌防治等无公害绿色环保措施，有效保护水源、土壤、非靶标生物和人畜安全。应根据桑蚕、蜜蜂、鱼虾等养殖要求，研究提出特定区域、特定时间、特定防治对象施用除害药剂种类的负面清单；应运用科学的防治手段，调节好森林与动物、人类与自然的关系，有效维护食用林产品安全、经济贸易安全和环境质量安全。
《贯彻意见》“完善防治法规制度”中要求：“各级林业主管部门要制定完善符合实际的防治作业设计、限期除治、防治成效检查验收等管理办法。”
防治作业是林业有害生物防治的具体手段和措施的实施行为。近年来，省林业厅针对松材线虫病、美国白蛾等重大林业有害生物制定了防控方案，指导全省防控工作开展。各地林业主管部门应根据林业有害生物发生情况，科学设计作业的区域、范围、采用的防治方法、起止时间、进度安排及达到的指标。
《森林病虫害防治条例》第二十二条规定有下列行为之一的，责令限期除治。用带有危险性病虫害的林木种苗进行育苗或者造林的；发生森林病虫害不除治或者除治不力，造成森林病虫害蔓延成灾的；隐瞒或者虚报森林病虫害情况，造成森林病虫害蔓延成灾的。
在具体执行过程中，由当地林业主管部门下达限期除治通知书。限期除治通知书是林业主管部门依法防治林业有害生物的一项措施。即在林业有害生物发生危害后，或预测可能发生危害时，按照防治设计要求对需要实施防治的林业经营部门单位和个人，由林业主管部门对其发送限定时间内进行除治的书面通知。
防治成效检查验收是各级政府和林业主管部门强化林业有害生物防治管理的最后一个环节。林业主管部门要制定检查考核办法，在防治作业结束后的一定时间内，组织检查考核验收组，按照防治作业设计的要求，对防治效果进行评估。
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